Magyar György: gyakorolhat valódi kontrollt a parlament a veszélyhelyzeti rendeleti jogalkotás felett? – Észrevételek Vörös Imre professzor cikkéhez

A valódi alkotmányos aggályt az okozza, hogy a kormány előre nem látható ideig fenntarthatja a veszélyhelyzetre hivatkozva hozott rendeletek hatályát, s azokat a parlament nem kívánja kontrollálni – állítja Karsai Dániel ügyvéd. Ezzel részben vitatkozik Vörös Imre akadémikus blogunkon megjelent írásával, de szívesen helyt adunk az ügyről hasonlóképpen másként gondolkodóknak is, és várjuk a további észrevételeket. Minderről persze megvan a saját véleményünk, de a vitát ezzel nem akarjuk befolyásolni.

Vörös Imre professzor,

volt alkotmánybíró (a legendás első, Sólyom-féle Alkotmánybíróság egyik emblematikus tagja) a napokban a magyar és nemzetközi sajtóban is hangot adott azon véleményének, hogy az elhíresült felhatalmazási törvényt az Országgyűlés csak a „kormány előzetes belegyezésével helyezheti hatályon kívül”. Vörös Imre álláspontja – melyet az ATV-ben is megismételt – szerint ez teljesen precedens nélküli korlátozása a parlament jogkörének.

A professzor állításaival nem tudok mindenben egyet érteni

– szerintem vitatható, hogy a parlament elvesztette volna a jogát a felhatalmazási törvény hatályon kívül helyezése vagy a koronavírus-járvány okozta jogalkotás kontrollja felett. A továbbiakban igyekszem bemutatni, hogy a professzor érvei álláspontom szerint miért nem feltétlenül helytállóak.

Vörös Imre kiindulópontja az,

hogy egy jogszabály megítélésében „kizárólag” a szöveg a mértékadó szempont. Nos, főleg alkotmányjogi kérdésekben ezt úgy finomítanám, hogy az elsődleges kiindulópont természetesen a szöveg, de a kontextus vizsgálata is elengedhetetlen, ideértve magát az alaptörvényt, illetőleg azt a jogi-szociológiai valóságot, amelyben az adott jogszabály érvényesül. Vörös Imre szakmai álláspontom szerint ezt az kontextust nem vette teljes mértékben figyelembe.

A professzor azt állítja, hogy a felhatalmazási törvény 8. §-a értelmében – amely kimondja, hogy a törvény hatályvesztéséről az Országgyűlés a veszélyhelyzet megszűnése után dönthet – elvonja a parlament jogát a saját maga által alkotott jogszabály hatályon kívül helyezése kapcsán. Ennek oka, hogy a veszélyhelyzet megszüntetéséről az alaptörvény 54. cikk (3) bekezdése értelmében csak a kormány határozhat. Vörös Imre felteszi azt a szónokinak szánt kérdést, hogy parlamentáris demokráciában lehetséges-e, hogy egy felhatalmazást (esetünkben ez a kormánynak adott engedély veszélyhelyzeti kormányrendeleteinek a veszélyhelyzet végéig való hatályban tartása) csak a felhatalmazott engedélyével lehet visszavonni?

Erre a kérdésre természetesen nemleges választ lehetne adni

– ha helytálló lenne a mögötte meghúzódó feltételezés. De nem az szakmai álláspontom szerint. Az Országgyűlés nem vesztette el azt a jogát, hogy bármikor hatályon kívül helyezze a felhatalmazási törvényt. Való igaz, erre a törvény 8. §-a értelmében csak a veszélyhelyzet elmúltával kerülhetne sor, amelynek megtörténtéről a kormány dönt. Ugyanakkor a veszélyhelyzet kihirdetése nem szüntette meg a parlament eredeti és teljes jogalkotó hatáskörét.

Az alaptörvény 54. cikk (2) bekezdése értelmében az alaptörvény működése nem függesztődött fel, így annak 1. cikk (2) bekezdésnek b) pontja is alkalmazandó, melynek értelmében az Országgyűlés törvényeket alkot. Mi akadályozhatná meg a parlamentet abban, hogy úgy módosítsa a felhatalmazási törvény 8. §-át, hogy az úgy rendelkezik, hogy másnaptól a törvény hatályát veszti? Ilyen döntésnek semmilyen akadálya nincs. Így a professzor alaptétele véleményem szerint nem helytálló.

Mindezek után érdemes tisztázni, hogy valójában mi az alkotmányos probléma a felhatalmazási törvénnyel

A gond nem az, hogy nem tudjuk, meddig lesz hatályban maga a törvény. Ha jobban meggondoljuk, ez minden jogszabályra igaz, addig van hatályban, amíg a jogalkotó jónak látja (vagy az Alkotmánybíróság meg nem semmisíti). Ha már nem szükséges a jogszabály, azt a jogalkotó dereguláció keretében hatályon kívül helyezi.

A valódi probléma a felhatalmazási törvénnyel az, hogy a jogszabály a kormány veszélyhelyzetben alkotott rendeleteit előre nem látható ideig – a veszélyhelyzet végéig – engedi hatályban maradni parlamenti kontroll nélkül. A törvény 3. § (1) bekezdése ugyanis felhatalmazza a kormányt, hogy az eredetileg csak 15 napig hatályos rendeleteket a veszélyhelyzet fennálltáig hatályban tartsa.

Ebben a körben a magyar és nemzetközi közbeszédben elterjed pontatlanságot javítanám

A kormánynak adott felhatalmazás nem korlátlan. Annak egyértelműen van vége, s a veszélyhelyzet elmúltával esik egybe. Ugyanakkor ez a vég előre nem látható, hiszen nem tudjuk, mikor fejeződik be a veszélyhelyzet. Az erről szóló döntés a kormány diszkrecionális jogköre az alaptörvény 54. cikk (3) bekezdése értelmében. A kétféle felhatalmazás nem ugyanaz. Ugyanakkor hangsúlyozom, mégha nem is „korlátlan” a kormány részére adott felhatalmazás, hanem „csak” előre nem látható ideig tart, ez is nagyon súlyos alkotmányos problémát okoz.

Ennek oka, hogy a veszélyhelyzeti kormányrendeletekkel a kabinet alapvető jogokat soha nem látott mértékben korlátoz. Ezen korlátozások egy része alkotmányosan önmagában indokolható, ilyen például a kijárási korlátozás, amely nagy mértékében szűkítette például a mozgásszabadsághoz való jogot. Az ilyen súlyos jogkorlátozások előre nem látható ideig történő korlátozása viszont alaptörvény-ellenes, sérti a jogállamiság elvét. Ráadásul számos olyan kormányrendelet is van, amelynek tartalma önmagában is alkotmányellenes, elég csak a közérdekű adatok megismerését ellehetetlenítő vagy a Göd város jogfosztását kimondó rendeletekre gondolni. Ezen szubsztantíve is alaptörvénybe ütköző rendeletek előre nem látható ideig való hatályban tartása még súlyosabb jogsérelmet okoz.

Ennek a helyzetnek az orvoslására egy mód lenne:

ha a kormányrendeletek előre meghatározott időpontig maradhatnának hatályban, és azután a parlamentnek a felhatalmazást újra meg újra meg kellene adnia.

De ennek a kérdésnek semmi köze nincsen magának a felhatalmazási törvénynek a hatályához.

Ebben a körben Vörös Imre még egy vitatható gondolatot megfogalmaz

Álláspontja szerint semmilyen garanciát nem jelent a felhatalmazási törvény azon szabálya (3. § (2) bekezdés), amely szerint a parlament a veszélyhelyzet megszűnése előtt visszavonhatja egyes rendeletek hatályban tartásához adott hozzájárulását. A professzor szerint ez azért nem ad semmilyen biztosítékot, mert a kormány bármikor a hatályon kívül helyezettel azonos rendeletet alkothat mindaddig, amíg a felhatalmazási törvény hatályban van.

A visszavonhatóság kapcsán felmerül egy ennél súlyosabb probléma annál, mint amit Vörös professzor felvet. Valóban visszavonható a felhatalmazás? A felhatalmazási törvény 3. § (1) bekezdése általában megadja a jogot a kormánynak, hogy saját maga eldöntse, a veszélyhelyzet fennálltáig fenntartja-e a kormányrendeletek hatályát.

A felhatalmazási törvény ugyanezen szakaszának (2) bekezdése a felhatalmazás visszavonását lehetővé teszi a parlamentnek. Ez látszólag erős szabály, de ha közelebbről megvizsgáljuk, súlyos ellentmondásokkal és hiányosságokkal terhelt. Elsőként felmerül a kérdés, hogy mondott-e bármi újat a parlament, adott-e többletbiztosítékot? Nem igazán, hiszen a felhatalmazási törvény felhatalmazást megadó passzusát bármikor módosíthatná, az abban lévő jogalkotási engedélyt visszavonhatná.

Komoly aggályokat vet fel az is, hogy egyáltalán milyen aktussal vonja vissza a felhatalmazást a parlament?

Az alaptörvény 1. cikk (i) pontja értelmében az Országgyűlés különleges jogrenddel kapcsolatos döntéseket hoz. Eszerint elegendő határozatot hoznia a parlamentnek? Vagy minden egyes alkalommal, ha egy rendelettel kapcsolatos felhatalmazást vissza akar vonni, módosítani kell a felhatalmazási törvényt vagy külön törvényt kell alkotni? Nem tudok egyértelmű választ adni erre a kérdésre.

Az sem világos, hogy a parlament csak általánosságban vonhatja vissza a felhatalmazást, esetleg egyes kormányrendeletek vonatkozásában is. A 3. § (2) bekezdése csak általánosságban utal vissza a (1) bekezdésben adott felhatalmazásra – ami pedig generális, minden kormányrendeletre adott felhatalmazás. Én azért arra hajlok, hogy a jogállamiság elve és a józan ész alapján ebben az esetben is alkalmazható a több a kevesebb elve. Azaz a parlament nemcsak általában, hanem egyes kormányrendeletek tekintetében is visszavonhatja a jogszabály hatályának fenntartására adott felhatalmazást.

Amennyiben a parlament visszavonja a felhatalmazást egy konkrét rendelet kapcsán, mi lesz ennek a jogszabálynak a sorsa?

Hatályon kívül helyeződik? A helyzet nem egyértelmű. Az adott rendelet megalkotásakor a kormány joggal döntött úgy – hiszen fel volt rá hatalmazva –, hogy annak hatályát a veszélyhelyzet végéig fenntartja. Ez a felhatalmazás most eltűnt – de maga a rendelet nem vesztette ettől a hatályát, hiszen azt korábban jogszerűen alkották meg, és annak „gazdája, a kormány nem helyezte azt hatályán kívül. Tehát lesz egy norma a jogrendszerben, melynek nem kellene ott lennie, de hatályvesztéséről formálisan senki nem rendelkezett.

A jogállamiság elvével valamennyire még összeférő megoldás az az értelmezés lehet,

hogy ebben az esetben a kormánynak kötelessége egyből hatályon kívül helyezni a rendeletet. Ilyen tételes jogi szabályt ugyanakkor sem az alaptörvény, sem a felhatalmazási törvény nem tartalmaz. Éppen ezért reális az esély, hogy egy ilyen esetben a kormány más állásponton lesz, és nem helyezi hatályon kívül a rendeletet. Gyakorlatban tehát a visszavonás intézménye teljesen üres, alkalmazhatatlan jogintézmény – a parlament nem tudja visszavonni a felhatalmazást. Pontosabban a felhatalmazást a rendeletek hatályban tartására pro futuro meg tudja tenni, de az a már meglévő rendeletek sorsát nem fogja érinteni – pedig pont ez lenne a lényeg.

Ugyanakkor könnyen lehet, hogy a fenti gordiuszi csomó mégis átvágható

A jogalkotásról szóló törvény (Jat.) 10. § (3) bekezdésének a) és aa) pontja értelmében törvénnyel kormányrendeletet hatályon kívül lehet helyezni. A Jat. 1. § (2) bekezdés b) pontja kimondja, hogy a Jat.-ot a különleges jogrendben bevezethető intézkedésekről szóló törvényben foglalt eltérésekkel lehet alkalmazni. Ez a törvény esetünkben a katasztrófavédelmi törvény, amely azonban semmilyen eltérő szabályt nem tartalmaz a veszélyhelyzetben hozott kormányrendeletek törvény általi hatályon kívül helyezhetőségével kapcsolatban.

A parlament tehát – akár egyszerű többséggel – bármelyik, veszélyhelyzetre hivatkozva született kormányrendeletet hatályon kívül helyezheti. Bármikor. Ezt a felhatalmazási törvényben lévő felhatalmazás visszavonása jogintézményének alkalmazásától teljesen függetlenül megteheti – de akár párhuzamosan is élhet mind a két eszközzel.

A parlament kezében tehát igenis van erős eszköz

– hangsúlyozottan elméletileg –, hiszen a fideszes többség bizonyosan nem szavazna meg ilyen lépéseket a veszélyhelyzeti rendeleti jogalkotás kordában tartására.

Ezen a ponton kanyarodnék vissza Vörös Imre másik meglátására, mely szerint a kormány bármikor a hatályon kívül helyezettel azonos rendeletet alkothat mindaddig, amíg a felhatalmazási törvény hatályban van. Szakmai álláspontom szerint ez nem biztos, hogy így van.

Amennyiben a parlament egy rendelettől megvonja a bizalmát, arról tartalmilag nyilvánít véleményt. Ez gyakorlatilag „kis alkotmánybírósági” megsemmisítéssel egyenértékű, hiszen az Országgyűlés kimondja, hogy az adott norma még veszélyhelyzetben sem maradhat hatályban. Ez a veszélyhelyzeti norma ezért többé nem lehet a magyar jogrendszer része. Amennyiben a Kormány átszámozva újra megalkotja ugyanezt a rendeletet, úgy egyértelműen megsérti az alaptörvény 53. cikk (3) bekezdését, amelynek értelmében a rendeletek 15 napot meghaladó hatályához országgyűlési hozzájárulás kell.

Ellenérvként ismét felvethető, hogy a kormányt adott esetben az ilyen alkotmányos aggályok nem fogják visszatartani

Való igaz, a NER alkotmányos értékek iránti elkötelezettsége hagy némi kívánnivalót maga után. Technikai értelemben viszont kétségtelen, hogy a kormány újra el tudja fogadni ugyanazt a rendeletet. Ugyanakkor ez az érv már jogon túli, hiszen a kormány nyíltan jog- és alaptörvény-ellenes lépésre szánná el magát, amelyre egy alkotmányjogi tárgyú értekezésben nehéz reagálni.

Annyit azért megjegyeznék, hogy ebben az esetben a kormány a tőle elforduló parlamenti többséggel dacolna

A politológusok dolga azon elmélkedni, hogy ebben a teljesen új politikai helyzetben – amikor Orbán Viktornak nem lenne nemhogy kétharmados, de egyszerű többsége sem a parlamentben – a kormány mit lépne. Én ezért racionálisan értékelhető álláspontnak tartom azt is, hogy ekkor kétszer is megfontolná a kabinet, hogy egy nyíltan alaptörvénybe és a parlamenti többség akaratába ütköző eljárásba belemenjen-e. Már csak azért is óvatos lenne ilyen esetben a kormány és a miniszterelnök, mert az alaptörvény 21. cikke értelmében a sikeres konstruktív bizalmatlansági indítványhoz, azaz a kabinet megbuktatásához is elegendő a kormányrendeletek hatályon kívül helyezéséhez szükséges egyszerű többség.

A felhatalmazás visszavonhatósága kombinálva a veszélyhelyzetben hozott kormányrendeletek parlament általi megsemmisíthetőségével tehát elméletileg releváns jogi korlátját képezheti a kormány veszélyhelyzeti rendeletalkotási jogkörének. Egy pillanatra megint visszatévedve a politológia területére: minthogy a Fidesznek szilárd parlamenti többsége van, ennek az ellensúlynak a valódi érvényesülésére az esély minimálisnak mondható.

Az erre – pontosabban csak a felhatalmazás visszavonhatóságára vonatkozó – igazságügy-miniszteri hivatkozás (amely részben okot adott Vörös Imrének a cikke megírására) ezért teljességgel súlytalan.

Összefoglalva:

a felhatalmazási törvénnyel nem az a fő probléma, hogy magának a törvénynek a hatályon kívül helyezése a veszélyhelyzet végéhez, azaz a kormány döntéséhez kötött. A valódi alkotmányos aggályt az okozza, hogy a kormány előre nem látható ideig fenntarthatja a veszélyhelyzeti kormányrendeletek hatályát, s azokat a parlament nem kívánja kontrollálni. Mégha ez a felhatalmazás nem is korlátlan, csak előre nem látható időre szól, a felhatalmazás tényleges visszavonhatósága kapcsán nagyon komoly kételyek merülnek fel, még akkor is, ha, mint láttuk, a T. Ház elvileg megsemmisítheti a veszélyhelyzetben hozott kormányrendeleteket. Mindez elég súlyos sérelme a jogállamiság elvének ahhoz, hogy ébresztőt kiáltsunk – akár Európa felé is.

Forrás

Vörös Imre: Miért ne dőljön be Európa Varga miniszter asszonynak?